城市園林綠化作為城市重要的基礎設施建設在承擔“綠水青山”式的生態園林城市建設中具有舉足輕重的作用，特別是在近年來，各地的城市綠化工作取得了長足進步，全國涌現出數百個國家級、省級園林城市(縣)。但是另一方面，城市綠化工作還面臨著許多問題，生態園林建設還遠在路上：國家提出的生態園林城市尚無城市達標;各地有違法占綠，擅自變更城市綠地性質的現象;在城市建設中，城市綠化仍是相對的弱項，有的城市一有空地就蓋房子賣錢;一些“城中村”的集體經濟組織常以發展經濟為由，采取各種手段改變其規劃確定的綠地性質等等。上述問題直接影響了城市人均綠地面積、綠化率和覆蓋率的提高，進而影響到生態城市的建設。 我們認為，產生上述問題的原因是多方面的，但是城市綠地由于產權不清導致責任主體不明，價值目標單一，片面強調綠化的基礎設施作用，忽略城市生態價值，制衡手段欠缺是主要原因，因此加速建立城市綠地產權制度是建設生態園林城市必要的體制與機制基礎。 一、加速推進城市綠地產權化的必要性和緊迫性 “產權”一詞是經濟學和法學重要的理論概念，國內外學術界對此有多種定義和解釋。一般認為，產權是指使自己或他人收益或受控的權利，其主要特征有：一是明確性，即它是一個包括財產所有者的各種權利及對限制和破壞這些權利時的處罰的完整體系。二是專有性，即使因一種行為產生的所有報酬和損失都可以直接與有權采取這一行動的人相聯系。三是可轉讓性，即這些權利可以被引到最有價值的用途上去。 在明確產權的基礎上，引入市場價格機制，就能有效地確認相互影響的程度以及相互負擔的責任。產權經濟學有一個著名的案例：當火車駛過一片種有樹木和莊稼的土地時，機車排出的煙火經常引起周圍的樹木、莊稼著火，這是一種外在性。如何克服它呢?關鍵在于明確產權。如果這塊土地是屬于有樹木、莊稼的農場主的，農場主就有權禁止火車排放煙火，火車若要排煙，火車的所有者就必須向土地的主人賠償一定的費用，反之，如果賦予火車主人具有自由釋放煙火而又不負責任的權力，那么農場主若想避免由于火車釋放煙火所導致的火災造成的損害，進而要求火車不放煙火，就必須向火車主人支付一筆費用，以使火車主人愿意并能夠不排煙火，甚至停止運行。由此認為，更有效地消除外在性，用市場交易的方式實現賠償，前提就在于明確產權。 對城市綠地實現產權化的必要性在于： 一是建設生態文明強調環境安全已成為現階段我國生態立法、宏觀調控需偏重的價值理念。在我國現階段，經濟社會發展帶來的負面影響越來越成為擺在國人面前的沉重負擔。在改革開放最初的20年中，環境和生態問題尚未進入主流政策體系，盡管當時的生態問題已經凸顯，但仍沒有總體性的生態政策出臺。時至今日，我們對城市綠化仍將其停留在“活的城市基礎設施建設”來定位。按照這一思路，既然是基礎設施，那么就應當按照人類的需求進行取舍和規劃建設，所以必然會出現當建設用地需求大于綠地需求時，就以犧牲綠地換取發展的現象。實踐證明：城市綠地是城市生態系統中具有負反饋功能的重要部分，能在一定程度上發揮各種生態功能，維持城市生態系統的平衡。城市園林植物生態功能主要包括：碳氧平衡、蒸騰吸熱、吸污滯塵、減菌減噪、涵養水源、土壤活化和養分循環，維持生物多樣性、景觀功能和防災減災。城市綠化覆蓋率低于37%，對氣溫的改善不明顯，理想的綠化覆蓋率要達到40%以上。既然城市綠化對生態有極為重要的使用價值，那么就應該同時具有價值，印度學者曾以一棵成年樹發揮的各種生態、經濟效益進行了測算，其綜合價值可達十幾萬美元。實證研究證明，產權制度是優于稅收、政府強制性標準等行政措施的有效調控措施。因此，運用經濟手段特別是產權手段對城市綠化進行保護，有利于改變其僅是城市基礎設施的功能觀念，既是在法律上對其重要價值的認定，也利于在實踐中對其保護，促進生態城市的建設。 二是當前城市綠地沒有明確的產權(所有權或使用權)主體。國家《城市綠化條例》第十八條規定了綠化養護責任如“城市公共綠地、風景林地、防護綠地、行道樹及干道綠化帶的綠化，由城市人民政府城市綠化行政主管部門管理”，未對城市綠地權屬作出規定�！肚鄭u市城市綠化條例》只是規定了城市綠地的養護主體，即公園綠地由城市綠化行政主管部門負責;居住區綠地，實行物業管理的，由業主或業主委托物業服務公司養護;未實行物業管理的，由街道辦事處負責。有的地方性法規如寧波市、山東省城市綠化法規雖然規定了樹木所有權的確認制度，但未對其是否實行產權化管理(如交易、補償制度)作出規定。我國城市綠地在產權保護方面的主要缺陷是：誰是城市園林綠化的所有權主體?是國家(國務院代表)還是省、市、縣地方政府?單位和居住區附屬綠地的所有權主體是誰?地方政府現行的對城市綠權的行政審批權(如砍伐、遷移樹木的權力)是一種什么樣的權力?是所有權還是管理權的表現?現實中，由于所有權主體的虛置，導致行政權過于明顯和強勢，包攬了規劃、建設、管理一系列事務，但又未能管好。往往排斥了市場規律在保護城市綠化方面的積極作用，而且公民參與權也被排斥在外，一些地方政府利用產權制度的模糊性無視城市綠化巨大的生態價值，隨意占用綠地搞建設，一些城市發生政府因城市建設砍伐大樹時，熱心環保的市民只能以上訪或行為藝術的方式進行抗爭，往往形成不穩定的社會事件。 三是現有的行政執法手段對城市綠地的保護能力和力度有限。如居住小區綠地保護問題。近年來隨著業主環境意識和維權意識的提高，對居住小區不按設計標準建設和違法占綠現象屢有舉報。城市綠化法規對行政機關賦予了規劃方案的審批權和行政處罰權，但對違法行為的查處僅限于罰款，對責令恢復綠地或按規劃方案建設卻無強制權。同時居住小區的調整規范還有物權法等民事法律規范。因此引入產權制度等民事法律規范手段保護城市綠地有助于彌補行政執法手段的局限性。 四是現有的行政管理手段需要制約和規范。實踐證明，各地方執行綠地系統規劃的效果不理想，擅自變更城市綠地性質、變更城市綠地的行為大都是地方政府的行政行為，這些違規違法行為之所以發生除了依法行政意識缺乏外，還和城市綠地沒有產權人有密切關系。當出現對綠地所有權的占用、侵占和變動時，城市綠地總會顯現出“不會說話”的弱勢局面，其結果也就可想而知了。 五是政策支持為城市綠地產權化提供了契機。近日，國務院出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，將在能源、交通、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。境內外法人或其他組織均可以通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。根據該辦法，政府和社會資本合作(PPP)模式的發展，將起到積極的作用。這一政策為社會資本投入城市綠化建設并享有一定產權提供了良好基礎。 二、建立城市綠地產權制度，建設綠水青山的園林城市 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一是制度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求。”標志著健全包括城市綠地等自然資源資產產權制度建設已成為全黨全民的共識和任務。我們認為，在利用產權制度推動“綠水青山”建設任務中，當務之急是界定國家、地方政府和社會各界在產權及產權流動中的權力界限和限度，責任邊界和能力，合理定位產權主體的層次和各方的權利義務關系，確立它們相互之間的利益協調和機制，激勵各方主體保護城市綠地的積極性，提高地方政府通過規劃、建設和管理等手段保護和規范城市綠地的權威性。賦予城市綠化產權的主體依法保護城市綠化，享受生態文明的權利，同時探索通過委托第三方如民間組織代為管理城市綠地的可行性。主要思路是： 完善城市綠化產權立法，明確城市綠地產權主體。具體建議是：根據城市綠地不同類型和功能，確定不同的所有權與使用權主體，城市綠地包含公園綠地、居住區綠地、單位附屬綠地。需要指出的是，城市綠地應注重包括城市草地草坪的規劃建設，因為城市草坪不僅具有文化傳承功能，也有很重要的保持城市土壤生態功能的重要作用。防護綠地、風景林地是城市綠地系統的主體，規模較大，生態功能較顯著，應明確國家對這些綠地的所有權地位，地方政府未經法定程序不得處分(包括改變綠地性質、轉讓綠地)，明確授予地方政府的管理權及其責任;在城市土地國家所有權的前提下，明確單位附屬綠地和居住區綠地使用權人地位。 將對城市綠地的保護責任納入各方主體特別是地方政府的管理范圍中的首要和必備的要求。增強中央政府監督和制止地方政府濫用管理權限，隨意變更綠地性質和占用城市綠地的行為。通過強化運用綠地系統規劃和城市綠地管理機制等措施，強化地方政府變更綠地性質的程序審查和責任追究。 將經濟價值引入城市綠地價值評估體系，承認城市綠地的市場交易功能。以此增強各主體保護城市綠地的積極性和城市綠地的穩定性。當前地方政府對城市綠地性質的變更或被破壞一般采取對占用綠地的單位實行收取綠化補償費的方式進行異地建設�，F行綠化補償費的收取標準一般以基準地價為準，實踐中各占地單位往往以公益事業或資金不足為由要求主管部門降低基準地價的標準，按最便宜如工業用地的標準繳納，且經常資金不能到位。異地建綠的要求也有很多成為“畫餅充饑”。多年的實踐表明這種辦法不能體現城市綠地的價值，也不能抑制對城市綠地侵占的沖動和行為。況且各地方政府為了招商引資，又紛紛將此類收費變成非強制性的經營性收費，導致了綠化補償費的收取面臨更嚴峻的形勢。因此，必須重新審視城市綠地的經濟、社會和環境價值，承認其應有的最大的價值，通過評估量化等手段，提高征收和占用各類城市綠地的經濟成本，使不敢占、不愿占、不想占城市綠地成為常態，維護城市綠地的生態功能作用。 建立城市綠地準征收制度，使城市綠地產權落到實處。我國城市綠地所有權屬于國家所有，如前所述，該所有權存在著所有權和使用權相分離，包括城市綠地上的用益物權及其他物權等附屬權利，這些權利雖然不獨立但確實存在。筆者認為，基于城市綠地作為城市基礎設施的公益屬性，不宜完全作為如城市居民房產征收一樣對待，但可以作為準征收的對象和客體。參照城市其他不動產征收制度對城市綠地進行準征收。這種制度的好處是有利于克服當前城市政府運用行政手段通過更改城市綠地系統規劃和調整綠線，象征性的收取綠化補償費的方式來占用城市綠地的現象。具體思路是地方政府對國家所有的城市綠地需要使用的要向國家繳納綠地征收費，建設單位要對城市綠地進行占用的需要履行城市綠地征收手續，參照城市不動產征收的程序對征收價值評估后進行征收。 完善公力救濟手段。公力救濟的主要表現形式是訴訟和仲裁，實際上是要求司法機關在必要時承擔起利益平衡的重任。實踐表明，完善的司法仲裁機制能夠有效地彌補法律的漏洞，防止權力的濫用，保護公民和法人權利的實現。要在城市綠地征收補償機制中引入司法救濟機制，通過公力救濟實現城市綠地的價值和社會公平。 |
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